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Umweltpolitik
I. Begriff: Umweltpolitik umfaßt die Gesamtheit politisch formulierter Ziele (Umweltqualitätsziele, Umweltziele), die Diagnostik sowie Maßnahmen zur Gestaltung und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.
II. Prinzipien: 1. Verursacherprinzip und Gemeinlastprinzip: Wer das Gut Umwelt beansprucht, dem werden gem. dem Verursacherprinzip die Umweltkosten angelastet. Beim Gemeinlastprinzip werden die Kosten dagegen von der Allgemeinheit getragen. - 2. Vorsorgeprinzip und Feuerwehrprinzip: Nach dem Vorsorgeprinzip sollen Maßnahmen ergriffen werden, die Umweltschäden erst gar nicht entstehen lassen. Dem Feuerwehrprinzip entspricht dagegen eine reagierende und kurative Umweltpolitik - 3. Kooperationsprinzip und Konfrontationsprinzip: Das Kooperationsprinzip zielt darauf, Umweltpolitik im Zusammenwirken aller beteiligten gesellschaftlichen Gruppen zu gestalten. Macht der Staat dagegen auf der Grundlage des staatsrechtlichen Subordinationsverhältnisses zum Bürger beim Zustandekommen und bei der Durchführung der Umweltpolitik Gebrauch von seiner Hoheitsgewalt, so folgt die Umweltpolitik dem Konfrontationsprinzip (Erzwingungsprinzip).
III. Umweltpolitische Instrumente: 1. Systematik: Das Spektrum reicht von rein marktmäßigen Instrumenten wie z. B. einer Zuordnung von Eigentumsrechten an Umweltgütern bis zu rein staatlichen interventionistischen Maßnahmen, z. B. Verboten. Gerade marktmäßige Lösungen setzen eine innovative Ordnungspolitik voraus. Nach der Art der Auswirkungen des Instrumenteneinsatzes auf das staatliche Budget werden nichtfiskalische Instrumente, solche mit öffentlichen Ausgaben und solche mit öffentlichen Einnahmen unterschieden. - 2. Beurteilungskriterien: a) Effizienz: Das allgemeine ökonomische Effizienzkriterium bedeutet im Erörterungszusammenhang, daß ein vorgegebenes umweltpolitisches Ziel mit minimalen volkswirtschaftlichen Kosten erreicht wird. - b) Ökologische Treffsicherheit: Ein umweltpolitisches Instrument genügt diesem Kriterium, wenn es geeignet ist, das vorgegebene umweltpolitische Ziel unmittelbar, d.h. ohne aufwendige Prozesse von Versuch und Irrtum, zu erreichen. - c) Dynamische Anreizwirkung: Dieses Kriterium bezeichnet die Anreize zur Einführung des umwelttechnischen Fortschritts, die von umweltpolitischen Instrumenten ausgehen. - d) Politische Durchsetzbarkeit: Hiermit ist die "Stromlinienförmigkeit" eines Instruments im politischen Prozeß angesprochen. Zu den Determinanten der politischen Durchsetzbarkeit gehören seine praktische Umsetzbarkeit, administrative Handbarkeit und Kontrollierbarkeit sowie seine Konformität mit den Zielen der am politischen Willensbildungsprozeß beteiligten gesellschaftlichen Gruppen. Vgl. auch Neue Politische Ökonomie. - 3. Einzelne umweltpolitsche Instrumente und ihre Beurteilung: a) Auflagen: Umweltauflagen sind Gebote oder Verbote in Form von direkten umweltbezogenen Verhaltensvorschriften. (1) Anknüpfungspunkte von Auflagen sind Emissionen, Produktionsprozesse oder die Produktion. Emissionsauflagen werden als Emissionsnormen (Grenzwerte des Schadstoffausstoßes), Reduzierungsverpflichtungen und in Form von Produktnormen (Grenzwerte hinsichtlich der Menge an Schadstoffen im Produkt) festgelegt. Auflagen für Produktionsprozesse betreffen die Produktionsfaktoren (Gebote zur Verwendung bestimmter Rohstoffe, z. B. schwefelarmes Heizöl) oder sie betreffen Prozeßnormen bzgl. der anzuwendenden Technologie. Prozeßnormen orientieren sich in der Regel am Stand von Wissenschaft und Forschung oder am Stand der Technik. Produktionsauflagen können durch Mengenlimitierungen (z. B. Produktionsdrosselung bei Smog), Produktionseinstellungen in Notfällen (z. B. bei Gewässerverseuchung) oder durch Ansiedlungsverbote durchgesetzt werden. (2) Effizienz: Bei der Festlegung von Auflagen sind die Grenzkosten der Emissionsvermeidung bei den einzelnen emittierenden Anlagen nicht bekannt. Es ist daher nicht möglich, eine Verteilung der insgesamt beabsichtigten Emissionsvermeidungsmenge auf die einzelnen reduzierten Anlagen vorzunehmen, die einen Ausgleich der Grenzvermeidungskosten erreicht. Die Auflagenpolitik ist also notwendig ineffizient. (3) Dynamische Anreizwirkung: Die Auflagenpolitik ist nur in unzureichendem Maße in der Lage, umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren. Diese Kritik ist bei einer längerfristigen Betrachtung der Möglichkeiten einer Rückführung von Emissionen besonders gravierend. Die Kritik an der dynamischen Anreizwirkung der Auflagenpolitik entzündet sich daran, daß sie bei den Betreibern der emittierenden Anlagen kein Interesse an einer Entwicklung und Einführung von Techniken begründen, die eine Übererfüllung amtlicher Normen ermöglichen. Im Rahmen der Auflagenpolitik erbringt eine Innovation, die auf eine Übererfüllung der staatlichen Emissionsnormen abzielt, der innovierenden Firma nur Kosten, aber keine Erträge. Es ist daher für die Firma unattraktiv, knappe Ressourcen in diese Verwendung zu lenken. Mit der Auflagenpolitik gelingt es nicht, die Informationsvorsprünge, kreativen Potentiale und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Anlagenbetreiber systematisch in den Dienst des umwelttechnischen Fortschritts zu stellen. Vielmehr muß der umwelttechnische Fortschritt gegen den Widerstand der Anlagenbetreiber durchgesetzt werden. (4) Ökologische Treffsicherheit: Der ökologische Erfolg der Auflagenpolitik ist durch eine mangelnde Verknüpfung zwischen umweltpolitischen Zielvariablen und umweltpolitischen Eingriffsobjekten gefährdet: Die Auflagen sind meist in der Form von Beladungsgrößen (z. B.) mg Schadstoff pro m3 Abluft) formuliert. Mit dieser Regulierung von Emissionskonzentrationen ist das umweltpolitische Ziel einer Senkung der Emissionen von Gesamtschadstoffmengen nur schlecht anzusteuern. Eine Zunahme der wirtschaftlichen Aktivität kann nämlich Erfolge bei der Erreichung konzentrationsorientierter Emissionsgrenzwerte überkompensieren. Die ökologische Treffsicherheit der Auflagenpolitik würde erheblich verbessert, wenn sie anstelle von Emissionskonzentrationen Emissionsfrachten regeln würde. - b) Steuern und Abgaben, insbes. Emissionsabgaben: (1) Begriff: Bei der Emissionsabgabe ist für jede emittierte Einheit des betreffenden Schadstoffes ein bestimmter Geldbetrag an den Staat zu entrichten. (2) Effizienz: Ein rationaler Emittent wird auf den Einsatz dieses Instruments reagieren, indem er seine Emissionen des betreffenden Schadstoffes so weit zurückführt, bis seine Grenzvermeidungskosten auf den Steuersatz angestiegen sind. Ist der Steuersatz für alle Emittenten gleich, ergibt sich im Anpassungsgleichgewicht eine Situation, in der die Grenzvermeidungskosten der verschiedenen Emittenten einander gleich sind. In dem an die Abgabe angepaßten Gleichgewicht vermeidet ein Emittent (ceteris paribus) um so mehr Emissionen, je günstiger seine Grenzkostenfunktion der Emissionsvermeidung verläuft. Damit wird erreicht, daß das insgesamt vorgegebene Emissionsvermeidungsziel zu gesamtwirtschaftlich minimalen Vermeidungskosten realisiert wird. (3) Dynamische Anreizwirkung: Von der Emissionssteuer geht für die Verursacher ein stetiger Anreiz zur Einführung umwelttechnischen Fortschritts aus. Wer ein günstiges Verfahren der Emissionsvermeidung einführt, wird durch Steuerersparnis belohnt. (4) Ökologische Treffsicherheit: Die Emissionssteuer leidet darunter, daß die politiktreibende Instanz nicht genau vorhersehen kann, welches Emissionsniveau sich nach Anpassung der Verursacher an den Steuersatz einstellen wird. Eine umweltökonomisch geschulte Umweltbehörde wird zwar vermuten, daß die Verursacher ihr Emissionsniveau so anpassen, daß die Bedingung "Steuersatz = Grenzvermeidungskosten" erfüllt ist. Da sie die Grenzvermeidungskostenfunktion der einzelnen Verursacherfirmen jedoch allenfalls schätzen kann, weiß sie nicht genau, bei welchem Emissionsniveau das Anpassungsgleichgewicht für verschiedene Steuersätze erreicht ist. Es ist demnach sehr wahrscheinlich, daß es der Behörde zunächst nicht gelingt, den zieladäquaten Steuersatz aufzufinden. Stellt die Behörde fest, daß das umweltpolitische Ziel nach Anpassung der Emittenten an den von ihr festgelegten Steuersatz verfehlt wird, so müßte er für einen erneuten Versuch der Zielerreichung entsprechend angepaßt werden. Dies ist in der Praxis sehr aufwendig und kaum durchsetzbar. - c) Zertifikatspolitik: (1) Konzept: Die Emissionsmenge von Schadstoffen wird politisch festgelegt. Die Inanspruchnahme wird gem. Property-Rights-Ansatz über Märkte geregelt. Dazu werden die Nutzungsansprüche in Form von Umweltnutzungslizenzen verbrieft. Der Staat ist der Eigentümer der Umwelt und vergibt Nutzungsrechte in Form von Lizenzen an die Marktteilnehmer. Die Erstausstattung mit Zertifikaten kann über eine Versteigerung oder unter Anknüpfung an die bei einer überkommenen Auflagenregelung implizit vergebenen Emissionsrechte erfolgen. Die Lizenzen sind frei handelbar. Aufgrund der konkurrierenden Nutzungsansprüche wird sich auf dem Markt für Lizenzen ein Preis einspielen, der unter den Bedingungen eines funktionierenden Wettbewerbs allokationstheoretisch optimal ist. (2) Effizienz: Bildet sich ein Markt für Zertifikate, so gehen von ihrem Preis ähnliche Wirkungen bzgl. der Effizienz aus, wie oben für den Steuersatz bei der Abgabenlösung erläutert. (3) Dynamische Anreizwirkung: Bezüglich dieses Kriteriums ist die Wirkungsanalogie zwischen Zertifikatpreis und Steuersatz schwächer. Im Zuge der Einführung des umwelttechnischen Fortschritts geht nämlich die Nachfrage nach Zertifikaten zurück. Ceteris paribus sinkt der Zertifikatpreis und damit der Anreiz zur Einführung umwelttechnischen Fortschritts. Dieser Tendenz könnte durch Rückkauf von Zertifikaten durch den Staat oder durch Abwertung von Zertifikaten entgegengewirkt werden. (4) Ökologische Treffsicherheit: Dieses Kriterium wird erfüllt, da der Staat über die Menge der ausgegebenen Zertifikate die erlaubte Emissionsfracht unmittelbar kontrolliert. - d) Kombinierte Instrumente: Auflagen-Zertifikat-, Abgaben-Auflagen- oder Grenzwert-Zertifikat-Modelle sind denkbar und je nach Problemlage unterschiedlich technisch ausgestaltbar. Besonders bedeutend für die umweltpolitische Diskussion ist in diesem Zusammenhang der kontrollierte Emissionshandel, eine Kombination von Zertifikat- und Auflagenpolitik. Wie bei der Zertifikatpolitik sind hier Emissionsrechte zwischen verschiedenen Emissionsquellen übertragbar. Es besteht allerdings kein vollkommener Markt, sondern es handelt sich insbes. um bilaterale Transaktionen oder gar um Vorgänge innerhalb eines einzelnen Unternehmens. Wie bei den Auflagen spielt die Genehmigungskompetenz der Umweltbehörde eine große Rolle. Wegen seiner Nähe zur Auflagenpolitik wird der kontrollierte Emissionshandel bisweilen auch als flexible Auflage bezeichnet. Wesentliche Spielarten der Politik des kontrollierten Emissionshandels sind die Glockenpolitik, die Ausgleichspolitik und das Emissions-Banking (Emissionsbanken). Der kontrollierte Emissionshandel spielt eine nennenswerte Rolle in der US-amerikanischen Luftreinhaltepolitik. In der Bundesrepublik Deutschland ist er in stark degenerierter Form als "Kompensationsregelung" in die TA Luft eingegangen. - e) Weitere Instrumente: (1) Ziele der Informationspolitik sind eine Stärkung des Umweltbewußtseins, Aufklärung über Umweltgefahren und Motivation zur Eigeninitiative. Die Mittel sind der Einsatz von Medien, die Markierung von Produkten, um Verbraucher zu umweltbewußtem Kaufverhalten zu veranlassen (z.B. "Umweltengel"), die öffentliche Diskussion über Umweltthemen, Hearings, Beschaffung und Verbreitung von Fachinformationen und die Einbeziehung von Umweltthemen in die Lehrinhalte von Schulen, Universitäten, Ausbildungsgängen etc. (2) Der Staat kann auch direkt über öffentliche Umweltschutzausgaben aktiv werden. (3) Umweltschutzbelange werden außerdem bei umweltplanerischen Maßnahmen berücksichtigt, die nicht primär ökologischen Zwecken dienen. Beispiele sind Gesamtplanungen (z. B. Pläne zur Landes- und Regionalentwicklung) sowie Fachplanungen (z. B. Verkehrswegebau, Wasser- und Abfallplanung, Flächennutzungspläne). In solchen Planungen können von vornherein ökologische Folgen mitberücksichtigt werden. Insbes. bei größeren Projekten kann eine Umweltverträglichkeitsprüfung angeordnet werden. - Das Portefeuille umweltpolitischer Instrumente: In der umweltpolitischen Literatur steht meist die isolierte Betrachtung von Auflagen-, Abgaben- und Zertifikatslösungen im Vordergrund. In der Praxis ist jedoch eine sinnvolle Mischung erforderlich. Eine Theorie des problemadäquat optimalen umweltpolitischen Instrumentenmix liegt jedoch bisher erst in Ansätzen vor. - In der umweltökonomischen Literatur werden umweltpolitische Instrumente häufig als Strategien zur Internalisierung externer Effekte diskutiert. Dabei spielen die Pigou-Steuer und das Umwelthaftungsrecht (vgl. auch Umwelthaftungsgesetz) eine bedeutende Rolle. Vergleiche auch Umwelt- und Ressourcenökonomie II 2 und II 3.
IV. Träger: 1. Bundesrepublik Deutschland: Der wichtigste Träger, mit demokratischer Legitimation auf Bundesebene, ist die Bundesregierung, bestehend aus Bundeskanzler mit Richtlinienkompetenz und Bundesministern mit Ressortkompetenz. Der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ist für die meisten Gesetzgebungsbereiche zuständig, die direkt umweltrelevant sind. Darüber hinaus besitzt er die zentrale Planungs- und Koordinierungskompetenz in vielen indirekt umweltrelevanten Gesetzesbereichen und vertritt die Bundesregierung in der internationalen umweltpolitischen Zusammenarbeit. Weitere Bundesminister mit großer umweltpolitischer Bedeutung sind die Bundesminister für Forschung und Technologie; Verkehr; Ernährung, Landwirtschaft und Forsten; Raumordnung, Bauwesen und Städtebau; Wirtschaft; Gesundheit. Der Umweltausschuß des Bundestages ist das wichtigste parlamentarische Beratungsgremium in der Umweltpolitik auf Bundesebene. Der Bundesrat als Vertretung der Bundesländer übt im Gesetzgebungsverfahren bei allen zustimmungspflichtigen Gesetzen und bei den meisten Rechtsverordnungen einen erheblichen Einfluß aus. Die wichtigste Umweltbehörde des Bundes ist das Umweltbundesamt, die beiden wichtigsten offiziellen Beratungsgremien der Bundesregierung in der Umweltpolitik sind der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) und der wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung für globale Umweltveränderungen. In den letzten Jahren hat die Bundesumweltstiftung bzgl. der Finanzierung von Forschungs- und konkreten Naturschutzprojekten an Bedeutung gewonnen. Die Ausführung der Bundesgesetze ist nach dem Grundgesetz Sache der Bundesländer. Eine erfolgreiche Umweltpolitik des Bundes setzt somit eine gute Zusammenarbeit mit den Bundesländern sowie effiziente Länderverwaltungen voraus. Den Kommunen kommt im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung eine wichtige Rolle in der konkreten Umweltpolitik vor Ort zu, insb. in den Bereichen Verkehr, Energie, Abwasser, Abfall, Naturschutz, Gewerbeansiedlungen, Städtebau etc. Trotz ihres Mangels an demokratischer Legitimation üben die zahlreichen Interessengruppen einen entscheidenden Einfluß auf die Umweltpolitik aus, in erster Linie sind hier die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften, die Umweltorganisationen und Bürgerinitiativen zu nennen. - 2. Europäische Union: Mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte am 1. 7. 1987 ist Umweltpolitik eine eigenständige Aufgabe der EU. Die wichtigsten Organe der Umweltpolitik in der EU sind der Rat der Umweltminister, das Europaparlament sowie der Umweltkommissar der Europäischen Kommission. Umweltpolitik soll in der EU als Querschnittspolitik betrieben und von sämtlichen Politikbereichen berücksichtigt werden. I. d. S. haben z. B. Rahmenprogramme für Forschung und technologische Entwicklung einen großen Stellenwert in der Umweltpolitik der EU. - 3. Globale Institutionen der Umweltpolitik: Hier sind vor allem das am 15. 12. 1972 von der UN-Vollversammlung gegründete Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) als Sonderorgan der UN sowie die "Global Environmental Facility", der gemeinsam von Weltbank, UNEP und UNDP verwaltete Umweltfonds, zu erwähnen. Die Vertreter der Industrieländer erklärten sich auf der Umweltkonferenz von Rio (UNCED) bereit, die Mittel dieses Umweltfonds von 1,3 Mrd. auf 7-8 Milliarden US-Dollar aufzustocken. Spätestens seit der Umweltkonferenz von Rio ist international akzeptiert, daß eine wirksame globale Umweltpolitik eine Querschnittsaufgabe für alle Politikbereiche darstellt und insofern von allen Organisationen der UN wie auch der Weltbank in ihrem jeweiligen Wirken praktiziert werden muß.
Literatur: Bartel, R./Hackl, F., Einführung in die Umweltpolitik, München 1994; Endres, A., Umweltökonomie - Eine Einführung, Darmstadt 1994; Endres, A./Rehbinder, E./Schwarze, R., Haftung und Versicherung für Umweltschäden aus ökonomischer und juristischer Sicht, Berlin 1992; Endres, A./Laaser, W., Umweltpolitik, VHS-Video, Wiesbaden 1993; Frey, R.L./Staehelin-Witt, E., Blöchliger, H., Mit Ökonomie zur Ökologie, 2. Aufl., Basel und Frankfurt/M., 1993; Harborth, H.-J., Dauerhafte Entwicklung statt globaler Selbstzerstörung, Eine Einführung in des Konzept des "Sustainable Development", 2. Aufl., Berlin 1993; Hucke, J.: Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Eine Einführung, Opladen 1993; Junkernheinrich, M./Klemmer, P./Wagner, G.R., Handbuch zur Umweltökonomie, Berlin 1995; Mackscheidt, K. u. a. (Hrsg.), Umweltpolitik mit hoheitlichen Zwangsabgaben (Festschrift für K.-H. Hansmeyer), Berlin 1994; Nutzinger, H. (Hrsg.), Nachhaltige Wirtschaftsweise und Energieversorgung, Marburg 1995; Pätzold, J./Mussel, G., Umweltpolitik, Berlin 1996; Siebert, H. (Hrsg.), Elemente einer rationalen Umweltpolitik, Tübingen 1996; Steiner, B. und Meyerhoff, J. (Hrsg.), Kommentierte Bibliographie Umwelt und Ökonomie, Berlin 1993; Weizsäcker, E.Umweltpolitik von: Erdpolitik, Ökologische Realpolitik an der Schwelle zum Jahrhundert der Umwelt, 4. Aufl., Darmstadt 1994; Wicke, L., Umweltökonomie, 4. Aufl., München 1993; Zimmermann, H./Hansjürgens, G. (Hrsg.), Prinzipien der Umweltpolitik aus ökonomischer Sicht, Bonn 1994.
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