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Stabilisierungspolitik
stabilization policy. 1. Begriff: Im weitesten Sinne umfaßt Stabilisierungspolitik alle staatlichen Maßnahmen zur Erreichung eines makroökonomischen Gleichgewichts mit hohem Beschäftigungsstand und stabilem Preisniveau. - Mitunter werden sowohl ordnungspolitische als auch prozeßpolitische Maßnahmen unter Stabilisierungspolitik subsumiert. Im folgenden wird einer engeren Begriffsauffassung gefolgt: Stabilisierungspolitik umfaßt danach alle prozeßpolitischen Maßnahmen zur Beeinflussung des Wirtschaftsablaufs, ordnungspolitische Aktivitäten, die das Regelwerk der Wirtschaft verändern und eher langfristige Wirkungen haben, werden der Wachstumspolitik und der Angebotspolitik (Angebotsökonomik) zugeordnet. Stabilisierungspolitik stimmt in dieser Definition weitgehend mit dem im englischen Sprachraum üblichen Konzept der Makropolitik (macro policies) überein. Wachstumspolitik setzt dagegen auch auf mikroökonomischer Ebene an und enthält somit Elemente der Mikropolitik (micro policies). - Abzugrenzen ist Stabilisierungspolitik auch von Stabilitätspolitik, die i. e. S. lediglich auf Maßnahmen zur Sicherung des Binnenwertes und des Außenwertes der Währung abstellt (Geldpolitik, Grenzen der Geldpolitik). Manche Autoren definieren Stabilitätspolitik als Politik zur Erhaltung bereits erreichter Ziele und Stabilisierungspolitik im Sinne der Wiedererreichung verletzter Ziele.
2. Ziele: Rationale Stabilisierungspolitik setzt die Auswahl und die qualitative, quantitative und zeitliche Konkretisierung der Stabilisierungsziele voraus. Gemäß § 1 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StWG) haben Bund und Länder bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. "Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigngsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen". Diese Zielformulierung, die in ähnlicher Form bereits drei Jahre vor dem StWG im Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vom 14. August 1963 enthalten war, wird im allgemeinen als das magische Viereck der Wirtschaftspolitik bezeichnet.
3. Zur Konkretisierung der Ziele: a) Preisniveaustabilität: Als Indikatoren für das gesamtwirtschaftliche Preisniveau werden die Deflatoren des Bruttoinlandsproduktes und des privaten Verbrauchs, am häufigsten aber der Preisindex der Lebenshaltung (Inflation II) für alle privaten Haushalte verwendet. Dem Preisindex für die Lebenshaltung kommt aus lohn- und sozialpolitischer Sicht besondere Bedeutung zu. Der Inflationsmessung mit dem Preisindex für die Lebenshaltung haften allerdings einige Probleme an. Zum einen bezieht sich der als Laspeyres-Index konstruierte Preisindex auf einen früheren Warenkorb, so daß Änderungen im Konsumverhalten oder Qualitätsänderungen der Produkte zu Verzerrungen führen können. Zum anderen reagiert der Preisindex der Lebenshaltung auf außenwirtschaftliche Einflüsse, so daß steigende Preise für importierte Verbrauchsgüter als Inflationssignale gewertet werden. Ist man stärker an der binnenwirtschaftlichen Preisentwicklung interessiert, so ist der Deflator des Bruttoinlandsprodukts der geeignetere Preismaßstab. - Operationalisierung: Umstritten ist, wann Preisniveaustabilität erreicht ist. Abweichend von der Höchstnorm eines absolut stabilen Preisniveaus (Inflationsrate von Null) wird in der stabilitätspolitischen Praxis eine mehr oder weniger große positive Inflationsrate als (relative) Preisniveaustabilität toleriert. Während die Bundesregierung kurz nach Inkrafttreten des StWG 1968 eine anspruchsvolle mittelfristige Zieldefinition von einem Prozent vorgab, hat sie sich in den letzten Jahren nicht auf eine eindeutige Definition von Preisniveaustabilität festgelegt. - b) Hoher Beschäftigungsstand: Hierunter wird allgemein das Ziel verstanden, einen möglichst hohen Ausnutzungsgrad der in der Volkswirtschaft vorhandenen Produktionsfaktoren zu erreichen. Zumeist wird auf die Beschäftigung des Arbeitskräfteangebots abgestellt. - Erfassung: Als Maßstab für die Beschäftigungssituation wird in der Regel die Arbeitslosenquote herangezogen. Sie hat allerdings erhebliche konzeptionelle Mängel: (1) Auf der einen Seite sind nicht alle, die Arbeit suchen, als Arbeitslose registriert. Der Mangel an Beschäftigungsmöglichkeiten wird heutzutage zum einen mit anderen Mitteln der Arbeitsmarktpolitik abgefedert: Arbeitssuchende können Fortbildungs- und Umschulungskurse machen, sie sind vielfach in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigt, beziehen Kurzarbeitergeld oder nehmen eine Vorruhestandsregelung wahr. Zum anderen gibt es Arbeitssuchende, die sich nicht beim Arbeitsamt registrieren lassen (stille Reserve). (2) Auf der anderen Seite ist davon auszugehen, daß es eine nennenswerte (aber nicht quantifizierbare) Zahl an registrierten Arbeitslosen gibt, die freiwillig arbeitslos sind, sei es, weil sie ihrem Arbeitgeber gekündigt haben und sich Zeit lassen, eine neue Position zu finden (Sucharbeitslosigkeit), sei es, weil sie zum herrschenden Lohnsatz nicht arbeiten oder ihre Arbeitskraft vom Arbeitsmarkt zurückziehen wollen, aber für begrenzte Zeit noch staatliche Hilfe "mitnehmen". - Operationalisierung: Es besteht kein Konsens darüber, was unter einem hohen Beschäftigungsstand oder unter Vollbeschäftigung zu verstehen ist. Vollbeschäftigung läßt sich zwar theoretisch leicht definieren, als ein Zustand, bei dem jeder, der zum gegebenen Reallohn Arbeit sucht, auch Arbeit finden kann, aber es ist sehr schwer, diese Vorstellung eines Gleichgewichts auf dem Arbeitsmarkt empirisch zu operationalisieren. Unbestritten ist, daß Vollbeschäftigung nicht mit einer Arbeitslosenquote von 0 gleichzusetzen ist. Es wird immer freiwillige Arbeitslosigkeit geben, und es muß, im Sinne eines effizienten Ausgleichs von Nachfrage und Angebot am Arbeitsmarkt auch Sucharbeitslosigkeit geben. Darüber hinaus bringt der Strukturwandel in einer Wirtschaft durch den permanenten Aufbau und Abbau von Arbeitsplätzen an unterschiedlichen Orten und in unterschiedlichen Branchen strukturelle Arbeitslosigkeit mit sich, die kurzfristig kaum vermeidbar ist. Diese Formen der Arbeitslosigkeit bilden zusammen die "natürliche Rate der Unterbeschäftigung" (natural rate of unemployment). Sicherlich wäre es ehrgeizig, sie mit einer Arbeitslosenquote von 0,8 Prozent anzusetzen, wie es die Bundesregierung in ihrem Jahreswirtschaftsbericht 1968 getan hat. In jedem Falle hätte es die Stabilisierungspolitik nicht in der Hand, die Arbeitslosigkeit auf ein solches Niveau zu drücken. - Das NAIRU-Konzept: Was die Stabilisierungspolitik im Hinblick auf eine Erhöhung des Beschäftigungsniveaus zu tun vermag, wird in der theoretischen Diskussion mit Hilfe des Konzepts der NAIRU (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment) zu bestimmen versucht. Die NAIRU gibt diejenige Höhe der Arbeitslosenquote an, die mit stabilisierungspolitischen Maßnahmen erreicht werden könnte, ohne eine Beschleunigung der Inflation zu verursachen. Hat die Arbeitslosigkeit strukturelle Ursachen (z. B.: Angebots- und Nachfrageprofile auf dem Arbeitsmarkt passen nicht zueinander, Löhne sind auf Teilmärkten oder insgesamt starr), so wird die NAIRU relativ hoch sein, expansive Maßnahmen der Geld- und Fiskalpolitik haben dann einen nur geringen Einfluß auf den Beschäftigungsstand, sie bewirken häufig nur Preissteigerung (s. u.: theoretische Grundlagen). - c) Außenwirtschaftliches Gleichgewicht: Zum Zeitpunkt der Gesetzesformulierung wurde unter außenwirtschaftlichem Gleichgewicht vor allem ein in Relation zum Bruttoinlandsprodukt möglichst geringer Saldo in der Leistungsbilanz verstanden. Insbes. wurden große Leistungsbilanzdefizite mit Abwertungstendenzen der heimischen Währung und Gefahren für die interne Stabilität als ungleichgewichtige Situation interpretiert. Nach neuerer Auffassung, die den Kapitalverkehr bei der Erklärung außenwirtschaftlicher Salden in der Führungsrolle sieht, ist diese Interpretation keineswegs zwingend. Wird ein Leistungsbilanzdefizit durch autonomen Kapitalimport finanziert, möglicherweise sogar erst herbeigeführt, dann gibt es keine Abwertungstendenzen für die heimische Währung, und die Situation ist schwerlich als ungleichgewichtig anzusehen. Es ist daher immer zu prüfen, ob ein Außenhandelssaldo ein binnenwirtschaftliches Ungleichgewicht spiegelt. Nach neuerem Verständnis kann auch ein Leistungsbilanzüberschuß Ausdruck einer ungleichgewichtigen Situation sein. Das wäre etwa dann der Fall, wenn im Inland eine Investitionslücke vorliegt (wie es in der Bundesrep. D. in den achtziger Jahren zu beobachten war), also die interne Ersparnis wesentlich höher als die interne Investition ist, Kapital und Arbeitsplätze also exportiert werden müssen. - Eine eindeutige Definition des außenwirtschaftlichen Gleichgewichtes, etwa als einprozentiger Anteil des Außenbeitrages am Bruttoinlandsprodukt (Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung 1968), wäre beim heutigen wissenschaftlichen Kenntnisstand also als sehr problematisch anzusehen. - d) Stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum: Die Stabilisierungspolitik soll ein stetiges Wirtschaftswachstum ermöglichen. Angemessenheit des Wachstums gehört dagegen nicht direkt zu den Zielen der St., sondern ist Kernaufgabe der längerfristig angelegten Wachstumspolitik. Das Wirtschaftswachstum, das mit Hilfe des Konzepts des Produktionspotentials erfaßt werden kann, ist allerdings nicht unabhängig vom Erfolg der Stabilisierungspolitik Gelingt es der Stabilisierungspolitik nicht, starke Schwankungen der Produktion und ein Auf und Ab der Inflation zu vermeiden, so verschlechtern sich die Investitions- und Angebotsbedingungen in der Wirtschaft. Die Folge wären mittelfristig ein niedrigeres Investitionsniveau und ein langsameres Wachstum der Wirtschaft.
4. Stabilisierungspolitische Paradigmen und mögliche Zielkonflikte: a) Fiskalismus: Bis in die siebziger Jahre herrschte in der Bundesrepublik Deutschland die keynesianische Konzeption der Stabilisierungspolitik vor. Ausgehend von der sogenannten Instabilitätshypothese, die Keynes der klassischen Lehre von den Selbstheilungskräften einer Marktwirtschaft entgegengestellt hatte, wurden Konjunkturschwankungen und das Entstehen von Unterbeschäftigung durch das zyklische Verhalten der privaten Nachfrager (Konsumenten, Investoren, Produzenten usw.) erklärt (Marktversagen). Dem Staat wurde die Aufgabe zugewiesen, die gesamtwirtschaftliche Entwicklung durch eine ausgleichende Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrageaggregate zu stabilisieren (Globalsteuerung, Konjunkturpolitik). Da eine zinsorientierte Geldpolitik bei zinsunelastischen Investitionen (Investitionsfalle) oder bei vollkommen zinselastischer Geldnachfrage (Liquiditätsfalle) keine expansive Wirkung hat, kommt einer antizyklischen Finanzpolitik die stabilisierungspolitische Schlüsselrolle zu. - Im Laufe der siebziger Jahre wurden die Probleme der keynesianischen Stabilisierungspolitik immer deutlicher. Die Haushaltsdefizite, die in Rezessionsphasen anstiegen, wurden in Aufschwungphasen nicht in ausreichendem Maße wieder zurückgeführt, es kam zu strukturellen Defiziten. Darüber hinaus verfestigte sich die Inflation, ohne daß die Arbeitslosigkeit abgebaut werden konnte (Stagflation). Diese Entwicklung ließ Zweifel an dem in der keynesianischen Lehre vermuteten Zielkonflikt zwischen Preisniveaustabilität und Vollbeschäftigung aufkommen (Phillips-Kurve). - Vgl. auch Stabilitätspolitik in offenen Volkswirtschaften. - b) Monetarismus: Bereits in den sechziger Jahren hatte sich an der keynesianischen Lehre im wissenschaftlichen Bereich Kritik entzündet. Die monetaristische Gegenrevolution (Monetarismus) zweifelte zum einen an, ob die Annahmen für eine keynesianische Stabilisierungspolitik gegeben seien, insbes. die notwendige Prognosefähigkeit der Wirtschaftspolitik und die Kenntnis über Wirkungsweise und Wirkungsverzögerungen antizyklischer Haushaltspolitik (lag; Staatsversagen). Zum anderen richtete sich die Kritik auf die theoretischen Grundlagen der keynesianischen Stabilisierungspolitik. Die Basishypothese der Neoklassik und des Monetarismus, die grundsätzliche Stabilität des Privatsektors einer Marktwirtschaft, rückte wieder in den Vordergrund. Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts - etwa durch einen plötzlichen Rückgang der Investitionsnachfrage - lösen danach Anpassungsmechanismen aus (Zinssenkungen, Preissenkungen), die das System wieder zu einem Gleichgewicht mit hohem Auslastungsgrad der Produktionsfaktoren zurückbringen. Geld- und fiskalpolitische Maßnahmen haben in diesem System nur kurzzeitige Wirkungen, insbes. geldpolitische Maßnahmen führen letztendlich nur zu gleichgerichteten Preisniveauänderungen. - c) In der Weiterentwicklung des Monetarismus (neue klassische Makroökonomie) haben wirtschaftspolitische Maßnahmen selbst kurzfristig keine expansiven Wirkungen. Es wird unterstellt, daß die Wirtschaftssubjekte rationale Erwartungen bilden und inflationär wirkende Maßnahmen des Staates sofort als solche erkennen und in ihren Plänen berücksichtigen. Der Staat selbst ist in dieser Sicht für Schwankungen der Wirtschaftsaktivität und des Preisniveaus verantwortlich. Aus dieser Theorie wird die Forderung nach einer allgemeinen Verstetigung der staatlichen Wirtschaftspolitik abgeleitet. Die staatliche Finanzpolitik solle eine möglichst konstante Wachstumsrate der Ausgaben anstreben, die Geldpolitik solle ein möglichst stetiges Wachstum der Geldmenge erreichen (Geldmengenziele). Da die staatliche Wirtschaftspolitik in Situationen der Unterbeschäftigung aber doch immer wieder der Versuchung unterliegen werde, durch (wirkungslose) expansive Maßnahmen in den Wirtschaftsprozeß einzugreifen, sollte eine verstetigende Stabilisierungspolitik möglichst regelgebunden sein (Regelbindung). In der Geldpolitik könne man die Notenbanken sogar gesetzlich verpflichten, eine bestimmte Wachstumsrate der Geldmenge einzuhalten. Eine derart strenge Regelbindung hat die Stabilisierungspolitik in der Bundesrep. D. und anderen Ländern indessen nie vorgesehen. Die Stabilisierungspolitik hatte ein beträchtliches diskretionäres Element, d. h. mit mehr oder weniger großem Gewicht sind situationsbezogene konjunkturpolitische und beschäftigungspolitische Erwägungen berücksichtigt worden. Hier wiederum setzen neuere theoretische Modelle an, die auf das Problem der dynamischen Zeitinkonsistenz hinweisen. Eine Regelbindung ist dann weitgehend unwirksam, wenn die Wirtschaftssubjekte nicht an ihre Einhaltung glauben. Fehlt das Vertrauen, dann werden Abweichungen der Wirtschaftspolitik von ihrem vorangekündigten Pfad keine starken Wirkungen auf die Realwirtschaft haben, sondern eher Inflation verursachen. Auch neuere theoretische Modelle weisen deswegen auf die Bedeutsamkeit einer verlässlichen und glaubwürdigen Regelbindung hin. Während der Paradigmenstreit in der Stabilisierungspolitik im wissenschaftlichen Bereich sicherlich nicht als gelöst bezeichnet werden kann, hat sich die praktische Stabilisierungspolitik in der Bundesrep. D. in den achtziger Jahren zunehmend zu einer mittelfristig orientierten, verstetigenden Stabilisierungspolitik bekannt. Eine solche Stabilisierungspolitik ist etwa vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) seit Mitte der siebziger Jahre gefordert und entwickelt worden. - Vgl. auch Konjunkturpolitik 2.
5. Entscheidungsträger der St.: Entscheidungsträger der Stabilisierungspolitik sind die öffentlichen Haushalte (Fiskalpolitik), die Notenbank (Geld- und Währungspolitik), die Tarifparteien (Lohn- und Tarifpolitik). - Eine theoretisch wie praktisch umstrittene Frage ist, wie die Entscheidungen dieser Politikbereiche aufeinander abgestimmt werden können. In der keynesianischen Konzeption der Stabilisierungspolitik ist es bei gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichtslagen erforderlich, Geld-, Finanz- und Lohnpolitik in einer bestimmten Weise zu koordinieren (policy mix), um zum Gleichgewicht zurückzukommen. Wie diese Koordination im einzelnen aussieht, hängt sehr stark vom Wechselkursregime ab (Konjunkturpolitik). Die neoklassische Konzeption der Stabilisierungspolitik sieht dagegen eine andere Rollenzuweisung (assignment) vor. Jeder Politikbereich hat danach das Ziel zu verfolgen, auf das er den größten Einfluß hat (Kriterium der relativen Effizienz). So liegt es in der Hauptverantwortung der Geldpolitik, für stabile Preise zu sorgen, die Lohnpolitik hat bei einer stabilitätsorientierten Geldpolitik die Hauptverantwortung für die Beschäftigung, und der Staat hat neben der Allokationsfunktion der öffentlichen Haushalte für einen stetigen Wirtschaftsablauf zu sorgen. - 6. Zu den Instrumenten der St.: Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG), Konjunkturpolitik 4.
Literatur: Cassel, D./Thieme, H. J., Stabilitätspolitik, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 5. Aufl., Bd. 2, München 1992; Duwendag, D./Ketterer, K.-H./Kösters, W./Pohl, R./Simmert, D. B., Geldtheorie und Geldpolitik, 4. Aufl., Köln 1993; Holzheu, F., Grundsatzprobleme wirtschaftspolitischer Beratung, in: WiSt Wirtschaftswissenschaftliches Studium, H. 5 (1989), S. 230-237; Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung, 1968 ff.; Pätzold, J., Stabilisierungspolitik, 5. Aufl., Bern-Stuttgart 1993; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, verschiedene Jahresgutachten; Schneider, H. K., Beschäftigungs- und Konjunkturpolitik, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften, Bd. 1, S. 478-499, Stuttgart 1988; Teichmann, U., Grundriß der Konjunkturpolitik, 4. Aufl., München 1988; Westphal, Uwe, Makroökonomik. Theorie, Empirie und Politikanalyse, 2. Aufl., Berlin, Heidelberg, New York, London, Paris, Tokio 1994.
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