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Konjunkturpolitik
I. Begriff: 1. Konjunkturpolitik i. w. S.: Im weitesten Sinne beschreibt Konjunkturpolitik all jene Maßnahmen der staatlichen Wirtschaftspolitik, die einen hohen Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten (insbes. einen hohen Beschäftigungsstand) sowie ein stabiles Preisniveau und eine ausgeglichene Zahlungsbilanz erreichen und sichern sollen. Konjunkturpolitik ist Teil der Prozeßpolitik, die bei gegebenem Ordnungsrahmen der Wirtschaft (Ordnungspolitik) auf den Wirtschaftsablauf (Wirtschaftsprozeß) Einfluß nehmen soll. - 2. Konjunkturpolitik i. e. S.: Im engeren Sinne umfaßt Konjunkturpolitik nur diejenigen Maßnahmen der Wirtschaftspolitik, die konjunkturelle Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage vermindern sollen. In diesem Sinne hat Konjunkturpolitik zum Ziel, eine möglichst stetige Produktionsentwicklung mit geringen Schwankungen im Auslastungsgrad des Produktionspotentials herbeizuführen. - Abgrenzung: In der weiten Begriffsauslegung entspricht Konjunkturpolitik weitgehend der Stabilisierungspolitik. Während diese Begriffe im täglichen Sprachgebrauch häufig synonym verwendet werden, wird unter Stabilitätspolitik in der Regel das speziellere Ziel verstanden, den Binnenwert und den Außenwert der Währung zu stabilisieren. Abzugrenzen ist Konjunkturpolitik auch von Wachstumspolitik, die nicht auf die kurzfristige Verstetigung des Wirtschaftsablaufs abzielt, sondern den Wachstumstrend der Wirtschaft, also die Menge aller dauerhaft rentablen Produktionsmöglichkeiten (Produktionspotential) erhöhen soll. Im folgenden wird die engere Definition der Konjunkturpolitik zugrunde gelegt: Konjunkturpolitik als Gesamtheit aller Maßnahmen, die auf die Verstetigung der Nachfrageentwicklung und einen hohen Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten abzielen. Konjunkturpolitik i. w. S. wird unter dem Stichwort Stabilisierungspolitik behandelt.
II. Theoretische Grundlagen: 1. Postulat der grundsätzlichen Stabilität des privaten Sektors einer Marktwirtschaft: Bis zur Weltwirtschaftskrise 1929 ging die Wissenschaft davon aus, daß es keiner wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Stabilisierung des Wirtschaftsablaufes bedarf. Vorherrschend war die Ansicht, daß der Marktmechanismus bei flexiblen Preisen für ein Gleichgewicht auf allen Märkten, einschließlich des Arbeitsmarktes, sorgt. - 2. Fiskalismus: Unter dem Eindruck der Weltwirtschaftskrise und der von J. M. Keynes entwickelten Theorie der Unterbeschäftigung wurde die Vorstellung von den Selbstregulierungskräften einer Marktwirtschaft immer stärker angezweifelt. Das Konzept der Instabilität des privaten Sektors trat in den Vordergrund (Marktversagen). In der keynesianischen Theorie wurde mangelnde private Nachfrage auf den Gütermärkten als eigentliche Ursache der Arbeitslosigkeit angesehen. Daraus erwuchs die Forderung nach staatlichen Eingriffen in den Wirtschaftsablauf. Der Staat müsse zusätzliche Nachfrage schaffen, um die Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Als wirksamstes Instrument hierfür wurde zusätzliche staatliche Güternachfrage angesehen, die Konjunkturpolitik orientierte sich daher zunächst stark an der fiscal policy. Die Bedeutung der Geldpolitik zur Steuerung der Nachfrage wurde dagegen in der keynesianischen Theorie nicht so hoch eingeschätzt. - Die Vorstellung, daß der Staat in einer Rezession zusätzliche Güternachfrage schaffen muß, wurde im Laufe der Jahre zum Konzept der antizyklischen Konjunkturpolitik ausgebaut: Hiernach sind im Abschwung expansive und im Aufschwung kontraktive Maßnahmen zu ergreifen, so daß im Idealfall die wirtschaftliche Entwicklung ohne konjunkturelle Abweichungen vom langfristigen Wachstumspfad erfolgen kann. Die auf diesen theoretischen Überlegungen aufbauende praktische Konjunkturpolitik konnte nach dem Zweiten Weltkrieg in vielen westlichen Ländern bedeutende Erfolge erzielen: In Deutschland wurde die Überwindung der Rezession von 1966/67 dieser wirtschaftspolitischen Konzeption zugeschrieben. In den siebziger Jahren wurden allerdings ihre Probleme immer deutlicher: Die Ausgabenpolitik des Staates führte zu hohen strukturellen Defiziten, die Inflation beschleunigte sich und das mittelfristige Wachstum der Wirtschaft wurde schwächer. Bereits in den fünfziger und sechziger Jahren waren auch Zweifel an der theoretischen Fundierung einer antizyklischen Konjunkturpolitik aufgekommen. - 3. Monetarismus: Die Kritik an den Fiskalisten ist untrennbar mit dem Namen M. Friedman verbunden, dessen Theorie des Monetarismus an den klassischen Vorstellungen einer grundsätzlichen Stabilität des privaten Sektors anknüpfte. Konjunkturelle Fehlentwicklungen wurden nicht den Marktprozessen selbst zugeschrieben, sondern als Ergebnis staatlicher Interventionen angesehen. Die Konjunkturpolitik könne konjunkturelle Fehlentwicklungen auslösen, weil weder über das Ausmaß, noch über die zeitliche Wirkung (lag) staatlicher Nachfragepolitik genügend Wissen vorhanden sei (Staatsversagen). Als Konsequenz aus dieser Überlegung wurde gefordert, daß der Staat sich einer aktiven Konjunkturpolitik enthalten solle. Wichtig sei vielmehr eine Verstetigung der Wirtschaftspolitik. Eine zentrale Rolle wurde hierbei der Geldpolitik beigemessen. Nach monetaristischer Auffassung sollte die Geldpolitik so verstetigt werden, daß die Geldmenge mit einer konstanten Wachstumsrate zunimmt. Wenn diese Wachstumsrate richtig bemessen sei, könne Preisniveaustabilität erreicht werden. Zugleich würden die Zukunftserwartungen der Wirtschaftssubjekte stabilisiert; konjunkturelle Nachfrageschwankungen würden nicht oder nur in geringerem Umfang eintreten. Im Vergleich zur Geldpolitik wurde die Bedeutung fiskalpolitischer Maßnahmen als relativ gering eingeschätzt. Diese führten höchstens zu einer Verschiebung von Kaufkraft zwischen dem privaten und dem staatlichen Sektor, auch seien die Beschäftigungswirkungen dieser Maßnahmen höchstens kurzfristiger Natur. - 4. Weiterentwicklungen: Die ursprünglichen Konzepte des Keynesianismus und des Monetarismus sind im Laufe der Jahrzehnte weiter entwickelt worden. In der neokeynesianischen Theorie spielen Ungleichgewichtssituationen (Mengenrationierungsansatz) auf den Märkten eine zentrale Rolle. Je nach Art des Ungleichgewichts ergibt sich eine andere Kombination von geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen (Policy Mix) zur Beseitigung konjunktureller Ungleichgewichte. In der Fortentwicklung der monetaristischen Theorie spielen rationale Erwartungen eine wesentliche Rolle. Maßnahmen der Geldpolitik werden als real wirkungslos angesehen, wenn sie von den Wirtschaftssubjekten im Vorfeld antizipiert werden. Reale Effekte treten nur dann ein, wenn die Wirtschaftssubjekte von einer konjunkturpolitischen Maßnahme überrascht werden, ansonsten würden lediglich Zinsen, Löhne und Preise steigen. - Mit dem Wandel in der wirtschaftspolitischen Problemlage, (hartnäckige Inflation, schwächeres Wirtschaftswachstum), der in den siebziger Jahren immer deutlicher wurde, hat sich auch die wirtschaftswissenschaftliche Forschung stärker von der Konjunkturpolitik auf die Wachstumspolitik oder Angebotspolitik verlagert. Diese wirtschaftspolitischen Konzeptionen, die zu erheblichen Teilen auf der neoklassischen Theorie aufbauen, betonen die Bedeutung der Angebotsseite der Wirtschaft. Die Empfehlungen stellen vornehmlich auf die Kostenentwicklung und die institutionellen Rahmenbedingungen für die Unternehmen ab. Durch geeignete marktwirtschaftliche Rahmenbedingungen könne die wirtschaftliche Aktivität am besten gefördert werden. Neben ordnungspolitischen Maßnahmen zur Stärkung der Angebotsseite der Wirtschaft wird heutzutage im allgemeinen eine verstetigende Prozeßpolitik befürwortet. Der Staat soll nicht auf Mittel der antizyklischen Konjunkturpolitik vertrauen, sondern eine verstetigende Stabilisierungspolitik betreiben. - Vgl. auch Stabilisierungspolitik 4.
III. Ziele: 1. Die Zielsetzung der Konjunkturpolitik i. e. S. besteht darin, starke Konjunkturausschläge zu vermeiden und auf anhaltende Vollbeschäftigung hinzuwirken. Die Wirtschaft soll im Gleichgewicht gehalten werden, das gesamtwirtschaftliche Angebot im Gleichschritt mit der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage expandieren. Ob das in der Praxis der Fall ist, wird mit Hilfe des Produktionspotentials und seines Auslastungsgrads ermittelt. Erfolgreich ist die K., wenn es ihr gelingt, Abweichungen des Auslastungsgrades vom Nor- malauslastungsgrad kleinzuhalten, also starke Rezessionen (Konjunkturphasen) mit der Folge von Unterbeschäftigung sowie konjunkturelle Überhitzungen mit der Folge von Produktionsengpässen und starken Preisniveausteigerungen zu vermeiden. - 2. Der Konjunkturpolitik i. w. S. (Stabilisierungspolitik) ist in der Bundesrep. D. mit dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) ein noch ehrgeizigeres Zielbündel vorgegeben worden. Sie soll darauf hinwirken, daß in der Wirtschaft zugleich ein hoher Beschäftigungsstand, Preisniveaustabilität und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum realisiert werden kann (magisches Viereck).
IV. Mittel und Instrumente: 1. Fiskalpolitik: Wird die Finanzpolitik der öffentlichen Haushalte in den Dienst der Konjunkturpolitik gestellt, so spricht man von Fiskalpolitik (fiscal policy). - Fiskalpolitik kann über die Ausgabenseite oder die Einnahmenseite des öffentlichen Budgets erfolgen. Im Zuge einer Rezession hätte die Fiskalpolitik entweder die Ausgaben - zum Beispiel öffentliche Investitionen - zu erhöhen und/oder die öffentlichen Einnahmen zu vermindern, um somit die im privaten Sektor vorhandene Kaufkraft zu stärken. Der fallweise Einsatz der Steuerpolitik zur Nachfragesteuerung hat in den § 26, 27 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes seine Grundlage. Darin sind insbes. die Möglichkeiten einer Konjunkturausgleichsrücklage (im Boom) und einer Investitionszulage (in der Rezession) vorgesehen. - Die Wirkungen, die von der Fiskalpolitik ausgehen, sind sehr unterschiedlich, je nach dem, ob auf der Ausgaben- oder Einnahmenseite des Budgets angesetzt wird. In jedem Falle geht es aber darum, in der Rezession einen negativen Budgetsaldo der öffentlichen Haushalte zu schaffen, um die hinter den Produktionsmöglichkeiten zurückbleibende Gesamtnachfrage zu beleben (deficit spending) und im Konjunkturaufschwung einen Budgetüberschuß zu realisieren, um einer Überbeanspruchung des Produktionspotentials entgegenzuwirken. Eine solche antizyklische Entwicklung des Budgetsaldos verlangt indessen nicht notwendigerweise diskretionäre Maßnahmen der Wirtschaftspolitik. Aufgrund der Ausgestaltung unseres Steuersystems (das Steueraufkommen geht in Rezessionsphasen stark zurück), der Konjunkturabhängigkeit vieler Staatsausgaben (zum Beispiel steigt das Arbeitslosengeld in der Rezession an) verhält sich der öffentliche Haushalt automatisch konjunkturstabilisierend (automatische Stabilisierung). - Eine Voraussetzung für die stabilisierende Wirkung des öffentlichen Budgets ist es, daß die in Aufschwungsphasen reichlich fließenden Steuermittel stillgelegt werden und dann in der Rezession für zusätzliche Ausgaben zur Verfügung stehen (Konjunkturausgleichsrücklage). An einer solchen ausgabenpolitischen Disziplin im Aufschwung hat es in der Bundesrep. D. häufig gefehlt. - Um bestimmen zu können, ob der Staat aktive Konjunkturpolitik betreibt, hat der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) die Konzeption des konjunkturneutralen Haushalts entwickelt und zu dem heutigen Konzept des konjunkturellen Impulses ausgebaut. - 2. Geldpolitik: Die Geldpolitik kann mit ihrem Instrumentarium die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nicht unmittelbar beeinflussen, aber über Zinssatzänderungen und Geldmengenänderungen hat sie indirekt starken Einfluß auf die Ausgabendispositionen der privaten Haushalte und Unternehmen. - Die wichtigsten Instrumente der Geldpolitik sind die Mindestreserve-, die Rediskont- und Lombardpolitik und die Offenmarktpolitik (vgl. im einzelnen Geldpolitik). - Die Wirksamkeit einer konjunkturpolitisch orientierten Geldpolitik hängt im wesentlichen von der Stärke des Zusammenhangs von monetärem und realem Bereich einer Wirtschaft ab. Die theoretischen Erklärungen dieses Zusammenhangs (Transmissionsmechanismus) teilen sich im wesentlichen in die folgenden zwei Gruppen auf: (a) Die keynesianische Erklärung betont die Liquiditätskomponente geldpolitischer Maßnahmen. Eine Erhöhung der Bankenliquidität reduziert die Zinssätze und somit die Kreditkosten und beeinflußt auf diesem Wege die realen Investitionen (Grenzleistungsfähigkeit des Kapitals). (b) Die monetaristische Erklärung betont hingegen die Vermögenskomponente. Änderungen des Geldmengenangebots stoßen eine lange Kette von Substitutionsvorgängen infolge von Änderungen der relativen Preise auf einzelnen Märkten an: Zunächst steigt die Nachfrage auf den verschiedenen Finanzmärkten, bis am Ende der Kette auch die Immobilienmärkte und die Gütermärkte reagieren. In der neueren Ausprägung der monetaristischen Theorie werden reale Effekte der Geldpolitik allerdings angezweifelt (s. o.).
V. Probleme der K.: In der Praxis stößt eine antizyklische Konjunkturpolitik auf verschiedene Schwierigkeiten. - 1. Diagnose und Prognose: Entscheidend für die Wirksamkeit der Konjunkturpolitik ist es zunächst, daß die Position der Wirtschaft im Konjunkturzyklus zutreffend diagnostiziert und richtig prognostiziert werden kann. Nur wenn eine hinreichend genaue Bestimmung der unteren und oberen Wendepunkte möglich ist, können konjunkturpolitische Maßnahmen sinnvoll eingesetzt werden. Fehler in der Konjunkturprognose können dazu führen, daß eine konjunkturdämpfende Maßnahme einen bereits eingetretenen Konjunkturabschwung noch verstärkt oder konjunkturstimulierende Maßnahmen einen schon laufenden Konjunkturaufschwung weiter ankurbeln. Da Konjunkturprognosen erfahrungsgemäß mit hohen Fehlern behaftet sind, raten viele Ökonomen schon deshalb von dem Versuch einer antizyklischen Nachfragesteuerung ab. - 2. Um konjunkturpolitische Instrumente zielgerecht einsetzen zu können, müssen Kenntnisse über die richtige Dosierung und die richtige Terminierung dieser Maßnahmen vorhanden sein. In beiderlei Hinsicht gibt es aber erhebliche Wissensmängel. Wie oben dargelegt, ist schon die Frage umstritten, ob expansive Maßnahmen der Geld- oder Fiskalpolitik überhaupt realwirtschaftliche Wirkungen entfalten. Entsprechend unsicher ist man bei der Frage, wie stark einzelne Maßnahmen auf den realen Sektor quantitativ durchwirken, und welche Zeitspanne vergeht, bis eine wirtschaftspolitische Entscheidung sich auswirkt (lag). Zunächst ist eine gesamtwirtschaftliche Störung zu erkennen (Erkennungsverzögerung), dann ist über die geeignete konjunkturpolitische Maßnahme zu entscheiden (Entscheidungsverzögerung), dann ist die Maßnahme entsprechend umzusetzen (Durchführungsverzögerung) bis schließlich die Wirkung der Maßnahme eintritt (Wirkungsverzögerung). Da die Zeitverzögerungen nicht nur sehr lang sein können (bei geldpolitischen Maßnahmen durchaus ein bis zwei Jahre), sondern, wie empirische Untersuchungen gezeigt haben, auch variieren, besteht die Gefahr, daß der Einsatz konjunkturpolitischer Instrumente seine stabilisierende Wirkung verfehlt oder sogar prozyklisch wirkt. - 3. Die Wirksamkeit konjunkturpolitischer Maßnahmen hängt im übrigen sehr stark von dem Wechselkursregime (Stabilitätspolitik in offenen Volkswirtschaften) ab. Die Wirksamkeit der Geldpolitik ist vor allem bei festen Wechselkursen eingeschränkt, da zum Beispiel kontraktive Maßnahmen der Geldpolitik durch Devisenzuflüsse konterkariert werden können. Bei flexiblen Wechselkursen ist dagegen die Fiskalpolitik weniger wirksam als bei festen, weil durch die staatliche Beanspruchung des Kapitalmarktes einems Zinsanstieg mit Aufwertungstendenzen der heimischen Währung Vorschub geleistet wird, der private Investitions- und Exportnachfrage verdrängt (crowding out).
VI. Entscheidungsträger: Die Fiskalpolitik liegt in der Verantwortung der Bundesregierung, insbes. des Bundesfinanz- und des Bundeswirtschaftsministers. Die rechtliche Grundlage ist durch das sog. Stabilitäts- und Wachstumsgesetz gegeben. I. w. S. können zu den fiskalpolitischen Entscheidungsträgern auch die beratenden Institutionen wie der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Konjunkturrat gezählt werden. - Für die Geldpolitik ist bis zum Eintritt in die geplante Europäische Wirtschafts- und Währungsunion zum 1. 1. 1999 die Deutsche Bundesbank zuständig. Rechtsgrundlage ist das Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 26. 7. 1957. Währungspolitische Maßnahmen wie Devisenan- und -verkäufe werden ebenfalls von der Deutschen Bundesbank durchgeführt.
Literatur: Cassel, D., Thieme, H. J., Stabilitätspolitik, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 5. Aufl., Bd. 2, München 1992; Hesse, H., Theoretische Grundlagen der "Fiscal Policy", München 1983; Pätzold, J., Stabilisierungspolitik, 5. Aufl., Bern-Stuttgart 1993; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, verschiedene Jahresgutachten; Schneider, H. K., Beschäftigungs- und Konjunkturpolitik, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften, Bd. 1, S. 478-499, Stuttgart 1988; Teichmann, U., Grundriß der Konjunkturpolitik, 4. Aufl., München 1988; Westphal, Uwe, Makroökonomik. Theorie, Empirie und Politikanalyse, 2. Aufl., Berlin, Heidelberg, New York, London, Paris, Tokio 1994.
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